České mediální zákony čekají na koncepční revizi

Tuzemská mediální legislativa upravující činnost médií bohužel nereflektuje současný vývoj, který se od obsahové regulace přesouvá směrem k samoregulaci. Ta v zájmu zachování plurality médií klade místo obsahu důraz na regulaci hospodářské soutěže.

Česká mediální legislativa vznikala a měnila se v posledních třiceti letech v několika vlnách. První přišla bezprostředně po listopadu 1989, kdy bylo třeba vytvořit právní rámec pro nově osvobozená média, druhou poznamenal vstup České republiky do Evropské unie a nezbytnost sladit domácí legislativu s evropským právem, ta třetí – už v návaznosti na legislativu EU – řešila a řeší technologické proměny mediálního světa, digitalizaci vysílání a vznik nových médií.

Dnes žijeme se zákony, z nichž některé vznikaly před třiceti lety, se zákony, které ve své době ve srovnání se situací před rokem 1989 představovaly pokrok, ale které by dnes potřebovaly aktualizaci, jež by reagovala na změny prostředí, v němž média pracují.

Na cestě do Evropy

Krátce po pádu bývalého režimu se občas lidé ptali, zda je třeba pro odstátněná média vytvářet nějaké zákony a regulace, zda by jejich činnost neměla být po vzoru Spojených států ponechána pravidlům volného trhu, protože První dodatek americké ústavy zakazuje Kongresu přijímat jakékoli „zákony omezující svobodu slova nebo tisku“. Česko se přihlásilo k evropské tradici existence tiskových zákonů a nezávislých veřejnoprávních rozhlasových a televizních stanic pracujících v duálním systému v soužití se soukromými stanicemi.

Pro odstátnění tištěných médií stačilo v roce 1990 vyškrtat ze zákona o periodickém tisku z roku 1966 některé omezující paragrafy (možnost cenzury, zákaz soukromého vlastnictví a podnikání a podobně) a vydavatelé novin a časopisů s tímto starým zákonem žili bez problémů dalších deset let, než byl v roce 2000 přijat nový tiskový zákon č. 46/2000. Díky liberální povaze jeho paragrafů, které řeší jen základní pravidla vydávání novin a časopisů (odpovědnost vydavatele, nezbytnost registrace, povinné výtisky, právo na odpověď a dodatečné sdělení či ochranu zdroje), tiskový zákon nebyl a není zdrojem nějakých sporů a dočkal se jen jedné malé úpravy v roce 2013, když jeho novela stanovila nová pravidla pro vydávání periodického tisku územní samosprávy, takzvaných radničních novin.

Mnohem složitější cestu prodělala legislativa týkající se rozhlasového a televizního vysílání. Vznikala postupně, za pochodu, rozptýlená do více zákonů, také kvůli někdejšímu federálnímu uspořádání Československa. Výsledkem je množina právních předpisů, které v zahraničí obvykle bývají sloučeny do jedné právní normy zastřešující celou oblast rozhlasového a televizního vysílání, dnes i audiovizuálních mediálních služeb. Jsou to:

  • zákon č. 231/2001, o provozování rozhlasového a televizního vysílání,
  • zákon č. 132/2010, o audiovizuálních mediálních službách na vyžádání,
  • zákon č. 483/1991, o České televizi,
  • zákon č. 484/1991, o Českém rozhlase,
  • zákon č. 348/2005, o rozhlasových a televizních poplatcích.

Předchůdcem současného vysílacího zákona 231/2001 byl zákon stejného jména č. 468/1991 z října 1991, který zrušil státní monopol na rozhlasové a televizní vysílání a zavedl takzvaný duální systém vysílání, v němž vedle sebe koexistují soukromí vysílatelé a provozovatelé vysílání ze zákona, kterým dnes říkáme veřejnoprávní, nebo přesněji média veřejné služby.

Legitimita existence zákonů o vysílání a zvláště orgánu vykonávajícího státní správu v oblasti vysílání, jenž uděluje licence, a který stanovuje licenční podmínky, a kontroluje obsah vysílání, byla založena a stále se ještě zdůvodňuje omezeným počtem distribučních kanálů pro jejich obsah. Rozhlas a televize šířily svůj program zpočátku výhradně pozemním vysíláním, terestricky, s využitím fyzikálně a geograficky omezeného disponibilního rádiového spektra, pokládaného za veřejný statek. Udělování licencí a s ním spojená povinnost plnit licenční podmínky vycházela z nezbytnosti s tímto statkem hospodařit ve prospěch veřejnosti.

Jestliže u nás v době analogového vysílání nebylo možné sestavit z kmitočtů více než čtyři celoplošné televizní sítě, jestliže tedy nebylo možné zajistit obsahovou pluralitu pluralitou komunikačních kanálů a množstvím zdrojů jako u tištěných médií, regulátoři předepisovali – zvláště u televizního vysílání – provozovatelům vysílání požadavek obsahové plurality uvnitř daného komunikačního kanálu, zde televizního programu.

Uvedený zákon z roku 1991 byl v roce 2001 zrušen přijetím nového zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání 231/2001, u jehož vzniku stála povinnost harmonizovat českou legislativu s evropským právem před vstupem do Evropské unie. Unie ve svých základních dokumentech ponechává kompetenci ve věci médií na úrovni členských států. Média se obecně pokládají za součást kulturního života, do něhož EU zasahuje jen podpůrnými programy. Ovšem v 80. letech, v době, kdy začaly vysílat soukromé televize a jejich program prostřednictvím satelitního a kabelového vysílání začal překračovat hranice, Evropská komise došla k názoru, že televizní vysílání je službou, která by měla získat privilegium volného pohybu v členských státech, což na druhé straně vyvolalo nezbytnost stanovit některé základní standardy této služby.

Tak vznikla v roce 1989 směrnice Televize bez hranic, jejíž zásady nový vysílací zákon v roce 2001 přejal. Udělal to tak, že většinu ustanovení ponechal ve znění z roku 1991, jen je aktualizoval a zbytek doplnil zásadami evropské směrnice, například o vysílání reklamy, teleshoppingu, o programových kvótách nebo ochraně mladistvých. V zákonu tak zůstaly původní, ne příliš šťastně koncipované paragrafy o jednorázovém jmenování a odvolávání třináctičlenné Rady pro rozhlasové a televizní vysílání (RRTV) Poslaneckou sněmovnou, stejně jako o možnosti udělovat sankce při nedodržení povinnosti poskytovat objektivní a vyvážené informace všem vysílatelům, i těm soukromým.

Nástup internetu a vznik četných online služeb s audiovizuálním obsahem vedl Komisi EU k aktualizaci směrnice Televize bez hranic, která novelizací z roku 2007 vytvořila střechový pojem „audiovizuální mediální služby“, pod nějž zařadila „lineární“ televizní vysílání a „nelineární“ audiovizuální mediální služby na vyžádání, jejichž volný oběh by měl být rovněž standardizován. Kodifikovanému znění aktualizované směrnice se začalo říkat „AVMS směrnice“.

Zatímco většina evropských států zakomponovala nová pravidla do stávajících právních norem, české ministerstvo kultury a vláda zvolily pohodlnější cestu a vytvořily zcela nový a samostatný zákon o audiovizuálních mediálních službách na vyžádání, čímž se rozšířil počet právních norem české mediální legislativy.

Patří do ní také zákony o České televizi a Českém rozhlase zřizující od ledna 1992 média veřejné služby nezávislé na státu a financované rozhlasovým a televizním poplatkem. Od svého vzniku byly oba zákony vícekrát novelizovány doplňky, které se týkaly rozsahu jejich služeb, procent reklamního vysílání a drobných upřesnění procedur spojených s činností kontrolních orgánů Rady České televize a Rady Českého rozhlasu. K nejvýznamnějším změnám však došlo po takzvané zimní televizní krizi 2000/2001, po níž následovaly novely zákonů o České televizi (č. 39/2001) a Českém rozhlase (č. 192/2002), které změnily počet a způsob nominace členů zdejších mediálních rad a umožnily vznik jejich dozorčích komisí.

Posledním z řady samostatných mediálních zákonů je zákon o rozhlasových a televizních poplatcích č. 348/2005, jenž je druhou verzí polistopadového předchůdce z roku 1994 a který zpřesňoval práva a odpovědnosti při výběru poplatků a také některé podmínky zjišťování poplatníků přes seznam odběratelů elektřiny daný k dispozici veřejnoprávním vysílatelům.

Lineární média ve věku sítí

Tolik přehled právních norem, se kterými svět českých médií vstupoval do druhé dekády našeho století a jejichž základní kostra, byť průběžně aktualizovaná některými dodatky, se posledních deset let příliš nezměnila. Zcela fundamentálně se však proměnilo prostředí, v němž média pracují, které ovlivnil rozvoj internetu, nových médií a sociálních sítí a digitalizace televizního a rozhlasového vysílání.

V letech, kdy ve světě vznikaly dnes dominantní sociální sítě Facebook (2004), YouTube (2005), Twitter (2006) či Instagram (2010), se pozornost české legislativy soustřeďovala především

na přechod z analogového na digitální televizní vysílání. Vypínání terestrického analogového signálu, oficiálně ukončené 11. listopadu 2011, výrazně změnilo mediální krajinu televizního vysílání. Dvě třetiny českých diváků odkázaných na antény náhle měly namísto čtyř analogových programů možnost vybírat si z desítek nových digitálních televizních kanálů. Průkopníkem digitálního vysílání se stala Česká televize. Zákon č. 127/2005 o elektronických komunikacích vyhradil pro média veřejné služby jeden digitální multiplex, na němž v roce 2005 zahájila Česká televize první oficiální digitální vysílání už s novým zpravodajským kanálem ČT24.

Další změny přišly s takzvanými digitálními novelami č. 235/2006 a č. 304/2007, z nichž ta druhá navrhla systémové řešení dlouholetého sporu, zda Česká televize má, či nemá vysílat reklamy. Sněmovna rozhodla, že Česká televize, podobně jako BBC, přestane v budoucnu vysílat reklamu výměnou za zvýšený televizní poplatek. Ten v roce 2005 činil 100 Kč měsíčně. Novela č. 304/2007 rozhodla, že od 1. ledna 2008 se poplatek zvýší na 135 Kč měsíčně. Vysílání reklam v České televizi mělo skončit dokončením přechodu na digitální televizní vysílání, tedy po roce 2011. V mezidobí tří let dostala ČT povinnost z výnosu reklam (0,75 % vysílacího času na ČT1 a 0,5 % vysílacího času na ostatních programech) odvádět peníze do fondu digitalizace a také do Státního fondu České republiky pro podporu a rozvoj české kinematografie.

Toto systémově čisté řešení – Česká televize bez reklam – ztroskotalo na iniciativě senátorů vedených Tomášem Töpferem, kteří náhle zjistili, že od roku 2012 by přestaly téci peníze do kulturních fondů ministerstva kultury. Výsledkem byla senátní novela č. 302/2011, která vrátila reklamu v omezené míře na programy ČT2 a ČT Sport s tím, že výnosy budou převáděny do příjmově podfinancovaného Fondu kultury.

V uplynulých letech se nepovedl ani pokus o změnu volby takzvaných mediálních rad u veřejnoprávních vysílatelů, který vycházel z vládního prohlášení po volbách v roce 2013. Vítězná koalice ČSSD, ANO, KDU-ČSL v něm slibovala odpolitizování příspěvkových organizací a přijetí nových mediálních zákonů. Ministerstvo kultury připravilo návrh, podle něhož by členy Rady České televize a Českého rozhlasu už nevolila sněmovna. V radách měli zasednout zástupci 22 veřejných, společenských a kulturních institucí – Akademií věd počínaje, odboráři, církvemi a sportovními svazy konče. Rady by pak doplnili po jednom zástupci parlamentních stran. Vedle těchto mediálních rad složených z laiků reprezentujících různé části veřejnosti návrh také předpokládal vznik pětičlenných správních rad složených z odborníků a profesionálů.

Ministerský návrh si osvojila skupina patnácti poslanců vedená Martinem Komárkem (ANO); v roce 2016 dostal podobu sněmovního tisku číslo 965. Vláda k návrhu vyjádřila neutrální stanovisko. Návrh se však celý rok nedostal ani do prvního čtení a zanikl s koncem volebního období vlády Bohuslava Sobotky (ČSSD) v roce 2017. Debaty o tom, která instituce by měla či neměla mít své zástupce v radách, nakonec zastínila pozitiva návrhu, jenž lépe vymezoval statut a pravomoci orgánů kontrolujících média veřejné služby. Návrh ztratil podporu i těch politiků, kteří zpočátku chtěli mediální rady odpolitizovat a vzdálit je od vlivu politických stran, se zdůvodněním „nechme to být, zatím to dobře funguje“. Vycházelo se z dosavadní praxe, při níž nedokonalosti mediálních zákonů překonávala improvizace, vytváření ad hoc procedur nahrazujících pouze obecně formulované a ne zcela jasné určené kompetence mediálních rad. Že se na podobnou praxi nelze dlouhodobě spoléhat, ukazuje současný vývoj v Radě České televize. Po příchodu nových členů zvolených v roce 2020 zde vznikají konfliktní situace také kvůli nejasnému vymezení pravomocí Rady ČT ve vztahu k managementu veřejnoprávní televize, nehledě na to, že politický aktivismus importovaný do mediálních rad systémem volby členů závisejícím na postojích politických stran není dobrým východiskem pro konstruktivní debaty o plnění úkolů veřejné služby.

Také u regulačního orgánu Rady pro rozhlasové a televizní vysílání (RRTV) politické nominace jejích členů v minulosti vyvolávaly emoce a obavy o nezávislost rozhlasového a televizního vysílání. V posledních deseti letech však činnost RRTV při výkonu státní správy v oblasti rozhlasového a televizního vysílání dostala povahu úřední rutiny prosté větších konfliktů. Jednou z příčin je stabilizace tržních podmínek po přechodu na digitální vysílání, kdy velké komerční stanice se už nemusí obávat o prodloužení licence nebo o prostor k vysílání. Zatímco dříve byl disponibilních frekvencí pro televizní vysílání nedostatek, dnes není problémem získat na digitálních multiplexech prostor pro další programy.

Nevznikají zde větší konflikty ani ve věci obsahové regulace. RRTV, kontrolující dle zákona obsah vysílání všech provozovatelů, je opatrná při udělování sankcí (například při posuzování objektivity a vyváženosti vysílání) a uchyluje se k nim pouze ve vyložených případech, při vědomí toho, že penalizovaní vysílatelé se často odvolávají k soudům, což pro RRTV představuje hrozbu zdlouhavých soudních projednávání.

Otázkou je, zda přetrvávající regulování obsahu rozhlasového a televizního vysílání v zájmu zachování názorové plurality v demokratickém systému, které je zakotvené v platném vysílacím zákonu a spojené se sankcemi, není přežitkem v době, v níž už neobstojí argument o omezeném počtu komunikačních kanálů, v době, kdy televizní trh s nabídkou desítek až stovek televizních programů silně připomíná trh tištěných médií s množstvím jeho výstupů zajišťujících pluralitu názorů, zdrojů, informací. Nehledě na existenci četných nových a síťových médií s audiovizuálním obsahem.

Česká mediální legislativa bohužel nereflektuje současný vývoj, který odchází od obsahové regulace médií, jež se při zachování některých zásad (ochrana mládeže, zákaz propagace nenávisti a terorismu) přesouvá směrem k samoregulaci a je v zájmu zachování plurality médií nahrazována větším důrazem na regulaci hospodářské soutěže.

Legitimita explicitní obsahové regulace se dá obhájit možná jen v případě těch programů, které nejen využívají společného statku kmitočtového spektra, ale které také svůj provoz financují z veřejných prostředků – tedy u médií veřejné služby.

Vymezit odpovědnost platforem

Česká mediální legislativa v posledních deseti letech rezignovala na zásadní koncepční přehodnocení právních norem formulovaných ještě před příchodem digitálního věku a její současné změny byly a jsou ovlivňovány téměř výhradně podněty přicházejícími z Evropské unie. Ta se snaží reagovat na proměny mediální krajiny směrnicemi a předpisy, z nichž většina se týká služeb informační společnosti ve snaze dosáhnout jednotného digitálního trhu. Jednou z nich je aktualizovaná AVMS směrnice přijatá 6. listopadu 2018 pod číslem 2018/1808/EU. Nová směrnice – zřejmě pod vlivem rozšíření nejrůznějších streamovacích služeb a popularity youtuberů – zde poprvé zavádí pravidla pro platformy umožňující sdílení videonahrávek.

Při jejím schvalování v Radě EU byla Česká republika mezi pěti zeměmi, které hlasovaly proti. Finsko, Irsko a Nizozemsko reagovaly na dokument společným stanoviskem, v němž na jedné straně vyslovily podporu jednotnému digitálnímu trhu, ochraně nezletilých i snaze bránit projevům nenávisti. Podle nich však „navržená regulace platforem pro sdílení videonahrávek je obtížně kontrolovatelná a může způsobit nežádoucí vedlejší účinky a nepřiměřenou administrativní zátěž“, pročež „místo nadměrné regulace platforem by se měl klást větší důraz na podporu kritické mediální gramotnosti a mediálního vzdělávání“.

Podle pravidel EU zásady a principy každé směrnice by měly být zapracovány do legislativy členského státu ve lhůtě dvou let, v tomto případě do podzimu 2020. České ministerstvo kultury se rozhodlo směrnici implementovat návrhem zvláštního zákona „o službách platforem pro sdílení videonahrávek“, čímž vznikne už šestá právní norma české mediální legislativy. Návrh do vlády doputoval koncem roku 2019, vláda ho projednala a schválila v srpnu 2020, následně ve sněmovně dostal podobu sněmovního tisku 981, a od té doby čeká na první čtení. Česká republika však není jediná, která nesplnila lhůtu implementace. Databáze EUR-Lex zaznamenala ke konci roku 2020 pouze deset států, které se s touto povinností včas vyrovnaly.

Britský Reutersův ústav pro studium žurnalistiky, který od roku 2012 každoročně zveřejňuje výzkumnou zprávu o zpravodajských médiích v digitálním prostředí Digital News Report, zaznamenal, že v USA a ve Velké Británii využívání zpravodajských online zdrojů v roce 2014 poprvé převýšilo sledování televizního zpravodajství, které jinak ve většině zemí zůstávalo nejrozšířenějším zdrojem aktuálních informací. Od té doby síla, význam a využívání online zdrojů v nejrůznější podobě, od blogů, zpravodajských serverů s podcasty, streamovaným videem až po stále více sledovaný zpravodajský obsah na sociálních sítích neustále roste. Například covidový rok 2020 v Německu ukázal, že míra poklesu konzumace zpravodajství z tištěných médií se ve stejné míře promítla do nárůstu konzumace zpravodajství ze sociálních sítí.

Legislativa, která se snaží tento proud živelné a neregulované sociální komunikace svést do mantinelů tak, aby neohrožoval systém politické demokracie, a aby také nezlikvidoval existenci svobodných a na státu nezávislých profesionálních médií, dnes směřuje spíše k regulaci elektronických komunikací, služeb informační společnosti a k vymezení odpovědnosti providerů, jejichž platformy tyto komunikace a služby umožňují.

Směr, kterým se Evropa hodlá vydat, naznačil koncepční dokument, který zveřejnila Evropská komise v únoru 2020 s názvem Formování digitální budoucnosti Evropy (Shaping Europe’s Digital Future). Protože se v něm – kromě jiného – mluví o nezbytnosti stanovit pravidla digitálních služeb a digitální komunikace, jeho zveřejnění vyvolalo obavy z cenzury internetu. Zveřejněná strategie neobsahuje žádnou zákonodárnou iniciativu, naznačuje však směřování Evropské komise v této oblasti.

Z vícera evropských směrnic a nařízení, které mohou mít bezprostřední dopad na práci médií, stojí za zmínku směrnice o autorském právu na digitálním trhu 2019/790/EU, která může mít vliv na ochranu žurnalistiky a tisku. Pozornost se soustředila zvláště na její články 15 a 17, z nichž článek 15 zavádí ochranu tiskových publikací v souvislosti s užitím online a článek 17 vyžaduje od webových stránek, které hostí obsah zveřejněný uživateli, aby zabránily neoprávněnému uveřejňování obsahu chráněného autorskými právy. V praxi jde tak v důsledku o spor o reklamní peníze, a to mezi tradičními vydavateli na jedné straně a síťovými platformami (především Google) na straně druhé.

Ministerstvo kultury předložilo návrh novely autorského zákona č. 121/2000 do vlády k připomínkovému řízení v listopadu 2020, takže je možné, že se její schválení stihne ještě ve volebním období současné vlády a možná i v implementační lhůtě 2021.

Evropské směrnice příležitostí k rekonstrukci

Jedním z problémů české mediální legislativy je nejen neochota aktualizovat zastaralé právní normy, které už neodpovídají měnícímu se prostředí (většinou z obavy před následným poslaneckým kutilstvím ve stylu „médiím přece rozumí každý“), ale také absence odborné expertízy, kterou by státní správě poskytli odborníci z oblasti mediálního práva napojení na teorii a problémy mediální praxe. Znalost a opisování evropských směrnic o audiovizuálních mediálních službách, jejichž některé požadavky jako by pocházely z 90. let minulého století a nereflektovaly vývoj digitálních komunikací v globalizovaném světě (například požadavek programových kvót v online službách), takovou expertízou zcela určitě není.

Že evropské směrnice není nezbytné vždy otrocky přebírat, ale že je možné jejich – v mnoha případech zcela určitě prospěšné a užitečné – zásady tvůrčím způsobem zpracovat a včlenit do domácí legislativy, aby odpovídaly požadavkům a očekáváním domácí společnosti a mediálního trhu, ukazuje německý příklad.

V Německu se rozhodli využít implementaci zásad poslední AVMS směrnice 2018/1808/EU k zásadní přeměně svých složitých mediálních právních norem a předpisů k celkové rekonstrukci mediální legislativy. Protože německá ústava svěřuje základní kompetence ve věci médií do pravomoci spolkových zemí, střechový vysílací zákon má podobu takzvané státní smlouvy. Státní smlouva o vysílání a telemédiích (Rundfunkstaatsvertrag), která vznikla krátce po sjednocení Německa, se nyní změnila na novou Státní smlouvu k modernizaci mediálního pořádku v Německu (Medienstaatsvertrag), jejíž působnost se rozšířila tak, že srovnatelné právní předpisy budou platit nejen pro televizi a audiovizuální mediální služby na vyžádání, ale také pro ty, kteří provozují streamovací služby a distribuční platformy pro sdílená videa.

Evropská komise vznesla proti nové německé právní normě námitky a Medienstaatsvertrag se musel na půdě Evropské komise podrobit procesu notifikace. Německo však svůj postup – například u požadavků aplikovaných na velké vyhledávače a na distribuční platformy sdílených videí včetně sociálních sítí, jimž nový německý zákon stanovuje podmínku transparentnosti a zákazu diskriminace – v květnu 2020 obhájilo.

Česká mediální legislativa na podobnou zásadní rekonstrukci, která by zjednodušila nepřehlednou strukturu předpisů a zákonů, stále čeká.

Text původně vyšel v tištěné publikaci Médiář 2010-2020. Vše podstatné o médiích a marketingu v Česku za uplynulých 10 let

Médiář 2010-2020

Médiář 2010-2020