Jak se (ne)změní český mediální zákon

Novela zákona číslo 231/2001 o rozhlasovém a televizním vysílání prochází v současné době takzvaným hodnocením jejích dopadů. Podle náměstkyně ministra kultury Kateřiny Kalistové to potrvá řádově několik týdnů. Výsledný materiál by pak měl zamířit po schválení ministrem kultury do vnějšího připomínkového řízení.

Protože novela mezitím už stačila vzbudit živé ohlasy z různých stran, pokusil se Médiář shrnout nejdůležitější změny, které novela přináší oproti dosavadní právní úpravě, a dále změny, jimiž sama novela prošla do této chvíle od svého vzniku. V materiálu se věnujeme rovněž otázkám, které v mediálním světě v souvislosti s novou právní úpravou vyvstaly, byť je sama novela přímo neřeší. Informace týkající se aktuální podoby novely poskytla Médiáři v rozhovoru Kateřina Kalistová.

Koncentrace médií

Výchozí stav: Zákon o rozhlasovém a televizním vysílání umožňuje majetkové přesuny mezi médii a víceméně nevylučuje křížení vlastnictví a vytváření velkých mediálních domů. Jeden vlastník může v současnosti v rámci digitálního vysílání vlastnit dvě plnoformátové celoplošné televize a dva celoplošné rozhlasy. Provozovatel celoplošného digitálního televizního vysílání se ale nesmí majetkově podílet na podnikání jiného provozovatele celoplošného televizního vysílání ani se s ním slučovat, přičemž stejná situace platí i v případě rozhlasu.

Důvody k úvahám o změně: Přílišná koncentrace mediální moci může omezit pluralitu médií. „Trend koncentrace mediální moci jde víceméně celou Evropou, není to jenom specialita České republiky. O to, jaký přístup k tomuto trendu zvolit, se tedy živě zajímají všechny evropské státy a volí několik základních přístupů,“ říká Kateřina Kalistová.

Jak nyní upravuje tuto otázku novela: Novela upravuje regulaci vlastnictví v oblasti elektronických médií. „V této současné fázi jsme zvolili určitou úpravu týkající se křížení vlastnictví médií, která mu bude do jisté míry zamezovat. Nejde o absolutní zákaz, ale určitá forma křížení vlastnictví by podle současného stavu novely, na kterém se stále pracuje, nebyla možná. Blíž specifikovat to budeme moci později, budeme mít zhodnoceny dopady a vyjádří se k tomu regulátor,“ vysvětluje Kateřina Kalistová.

Televizní poplatky

Výchozí stav: Televizní (takzvaný koncesionářský) poplatek se podle zákonné definice platí ze zařízení technicky způsobilého k individuálně volitelné reprodukci televizního vysílání, je-li šířeno prostřednictvím zemských rádiových vysílacích zařízení využívajících rádiové kmitočty vyhrazené pro šíření a přenos rozhlasového nebo televizního vysílání, družic nebo kabelových systémů. Jinými slovy z televizního přijímače. Neplatí se z přístrojů využívajících připojení na internet, přestože i jejich prostřednictvím lze televizní program sledovat.

Důvody k úvahám o změně: Ředitel České televize Petr Dvořák začal požadovat rozšíření okruhu médií, jejichž vlastnictví představuje povinnost koncesionářský poplatek platit. Týkalo by se to například chytrých technologií, telefonů, tabletů, ale i takzvaných chytrých televizí, které umožňují, aby se tyto platformy stále více prolínaly.

Jak nyní upravuje tuto otázku novela: Novela tuto otázku neřeší, protože zákon 231/2001 Sb. o provozování rozhlasového a televizního vysílání se koncesionářskými poplatky nezabývá, řeší je zákon o rozhlasových a televizních poplatcích. Změna tohoto zákona zatím není ani zařazena v plánu legislativních prací. Bude záležet i na diskusi spojené s přípravou změn zákonů o České televizi a Českém rozhlase. „V současné době se tím na žádné konkrétní úrovni nezabýváme. Jsme ale připraveni debatu na toto téma vést. Ve svém důsledku to je ale politické rozhodnutí,” říká Kateřina Kalistová. Ministerstvo kultury podle ní může i ve spolupráci s Českou televizí a rozhlasem připravit celou řadu expertních návrhů, jak by se do budoucna dalo postupovat. Jde ale také o to, aby si výsledné řešení dokázala politická reprezentace, která konkrétní zákon připraví, obhájit u koncesionářů, potenciálně tedy u svých voličů. „Když se naposledy zvyšovaly koncesionářské poplatky, tak to také nebylo jednoduché a lidé za to získali slib, že skončí reklama v České televizi. To byla věc, která novelu v tomto směru zprůchodnila. Že lidé sice budou platit za veřejnoprávní televizi víc, ale něco za to dostanou,“ přibližuje Kalistová.

Sponzorské vzkazy

Výchozí stav: Po zákazu reklamy v programech ČT1 a ČT24 České televize, k němuž došlo na podzim roku 2011, se zájem o propagaci v České televizi přelil ke sponzoringu pořadů a ke sponzorským vzkazům, jejichž vysílání zákon nezakazuje. Došlo tak k významnému růstu objemu sponzorských vzkazů ve vysílání ČT. V letošním roce plánuje Česká televize 20% nárůst příjmů ze sponzoringu, které by měly dosáhnout 114 milionů Kč.  

Důvody k úvahám o změně: Sponzoring se stal předmětem řady stížností diváků, kteří podle obsahové stránky nerozeznají, zda jde o reklamu či o sponzorský vzkaz. Pro klasickou reklamu mají navíc televize vymezeno zákonné procento vysílacího času [u komerčních televizí jde o 12 minut za hodinu, Česká televize smí reklamu vysílat jen na ČT2 a ČT Sport, přičemž její objem nesmí přesáhnout půl procenta vysílacího času těchto kanálů – pozn. aut.], ale pro sponzoring taková omezení neplatí. Volební výbor Poslanecké sněmovny vyzval loni ministerstvo kultury, aby se touto otázkou zabývalo. „Na základě judikatury Nejvyššího správního soudu je tato záležitost v zásadě neřešitelná podle stávající právní úpravy. Jedinou možností tedy bylo uchopit tuto problematiku komplexně, pokusit se navrhnout nějaké legislativní  řešení a projít si určitou diskusí v rámci odborné veřejnosti,“ uvedla před časem pro Médiář Kateřina Kalistová.

Jak vypadal první návrh: Původní návrh novely, který ministerstvo kultury rozeslalo v červnu letošního roku k prvnímu připomínkování, počítal s omezením délky sponzorských vzkazů na pouhých pět vteřin. Proti tomuto návrhu ale vystoupily svorně Asociace komunikačních agentur, Asociace českých reklamních agentur a marketingové komunikace i České sdružení pro značkové výrobky a ministerstvo kultury jejich námitky zohlednilo.

Jak nyní upravuje tuto otázku novela: V současnosti už v návrhu zákona žádná úprava týkající se sponzorských vzkazů není. „Nedochází k žádné změně proti stávajícímu stavu, který zůstává. Problém to samozřejmě je, to si uvědomujeme, ale vůči možným změnám, jež jsme nastínili v prvním návrhu rozeslaném provozovatelům rozhlasového a televizního vysílání, byly vzneseny velké připomínky. Námi navrhované změny se týkaly jednak sponzorských vzkazů ve veřejnoprávních stanicích České televize, které mají zakázanou reklamu, kde šlo samozřejmě zejména o program ČT1, a pak jsme se věnovali také obsahové stránce a podobě sponzorských vzkazů, aby diváci nebyli mateni, zda sledují sponzorský vzkaz, nebo reklamu. Ale v tomto bodě byly výtky skutečně velké. Proto jsme od navrhované úpravy upustili a v současné chvíli zůstáváme u stávajícího stavu, jak zákon vypadá dnes. My jsme se jí skutečně zabývali, několik možných úvah i návrhů jsme přednesli, ale nesetkalo se to s pochopením mediálního světa,“ uvádí pro Médiář Kateřina Kalistová, podle níž ministerstvo seznámí se současným výsledkem a se vznesenými výtkami také volební výbor, který mu uložil se tomuto problému věnovat.

Politická reklama

Výchozí stav: Politická reklama je ve stávající úpravě zákona zakázána, přesněji řečeno je zakázáno obchodní sdělení politických stran a hnutí i nezávislých kandidátů.

Důvody k úvahám o změně: Poslední parlamentní volby ukázaly, že stávající zákon má mezeru, jejíž pomocí se dal tento zákaz obejít. Šlo o známou kampaň na Vodňanské kuře společnosti Agrofert, o níž celá česká veřejnost věděla, že patří jednomu z politických kandidátů Andreji Babišovi. Byť v kampani nijak nezaznívalo jeho jméno ani jméno jeho politického subjektu, Hnutí Ano, pomohla jej kampaň Vodňanského kuřete výrazně zviditelnit. „Nejde o Vodňanské kuře, ale o to, že vznikl určitý mustr, jak zákon obejít. Je možné očekávat, že by se to mohlo objevovat ve více případech, popřípadě by někdo zvolil ještě nějakou kreativnější cestu, protože současná právní úprava je na to podle většiny právních názorů krátká. Ne podle všech právních názorů, ale podle většiny ano. Proto vznikla potřeba nově definovat politickou reklamu, která bude zakázána,“ vysvětluje Kateřina Kalistová.

Jak nyní upravuje tuto otázku novela: „V nové úpravě jsme zavedli pro zakázanou formu politické reklamy termín politické obchodní sdělení a nově jsme definovali, co pod tímto pojmem rozumíme,“ říká Kateřina Kalistová. „Je to sdělení, jehož cílem je přímo nebo nepřímo propagovat politickou stranu, politické hnutí nebo politika, vytvořit nebo podpořit obraz vnímání politické strany, politického hnutí nebo politika, zvýšit šanci politické strany, politického hnutí nebo politika na úspěch ve volbách nebo ovlivnit postoje, chování či motivaci občanů jako voličů. Takové sdělení bude zakázané.“ Zmíněná definice vychází podle jejích slov i z materiálu Rady pro rozhlasové a televizní vysílání, která si vzala politické obchodní sdělení a politickou reklamu po posledních volbách za jednu ze svých priorit, mapovala situaci v ostatních, zejména evropských zemích a byl srovnáván i evropský a anglosaský systém. V Česku také proběhla řada odborných konferencí a seminářů. „Náš současný návrh zastřešuje všechny expertní názory, které se během této doby posbíraly,“ dodává Kalistová.

Rozhlasové vysílání

Výchozí stav: Stávající zákon o provozování rozhlasového a televizního vysílání upravuje licenční řízení, práva a povinnosti provozovatelů vysílání i převzatého vysílání, zajištění plurality ve vysílání i možné sankce.

Důvody k úvahám o změně: Současná podoba zákona už podle Kateřiny Kalistové nevyhovuje potřebám trhu a navíc se ani neshoduje se současnou judikaturou Nejvyššího správního soudu. „Rozhlasové vysílání, jak dnes probíhá v praxi, je úplně mimo zákon. Přečtete-li si dnes stávající zákonnou úpravu rozhlasového vysílání, zjistíte, že vůbec neodpovídá fakticitě, tedy tomu, jak je to ve skutečnosti,“ říká Kateřina Kalistová. „Zákon například umožňuje takzvané přidělování dokrývačů a judikatura mu během několika posledních let naopak úplně zamezila. Z toho pak samozřejmě vznikaly zbytečné soudní spory.“ Potřebám trhu pak nevyhovuje zákonná úprava týkající se licenčního řízení, které je velmi složité.

Jak nyní upravuje tuto otázku novela: Na úpravách se ještě pracuje, ale novela by měla například umožnit provozovatelům rozhlasového vysílání čitelněji změnit technické parametry vysílání a zjednodušeno by mělo být také licenční řízení. „Dnes je velmi složité. Přihlásí-li se do něj několik účastníků, mají rozhodnutí několik desítek stran. Na to jsme se snažili určitou úpravou reagovat,“ říká Kateřina Kalistová. Otázkou, kterou se ještě řeší, je změna licenčních podmínek u provozovatelů rozhlasového vysílání. „Její vymezení je zatím velmi striktní a úpravy mohou být po dobu osmi let jenom marginálního charakteru, takže nedovolují provozovatelům reagovat na změny na rozhlasovém trhu. Ještě se tedy zabýváme tím, jak rozvolnit možnosti provozovatelů rozhlasového vysílání v této oblasti,“ dodává Kalistová.

Vysílání pro sluchově či zrakově postižené

Výchozí stav: Současný zákon o provozování televizního a rozhlasového vysílání ukládá provozovatelům televizního vysílání povinnost, jejímž cílem je umožnit osobám se sluchovým a zrakovým postižením stát se v určitém rozsahu konzumenty vysílaných audiovizuálních obsahů. Provozovatel celoplošného televizního vysílání s licencí je tak povinen opatřit alespoň 15 % vysílaných pořadů skrytými nebo otevřenými titulky pro osoby se sluchovým postižením a alespoň 2 % vysílaných pořadů zpřístupnit pro osoby se zrakovým postižením. Provozovatel celoplošného televizního vysílání ze zákona je povinen opatřit alespoň 70 % vysílaných pořadů skrytými nebo otevřenými titulky a alespoň 2 % vysílaných pořadů vyrobit v českém znakovém jazyce nebo simultánně tlumočit do českého znakového jazyka pro osoby se sluchovým postižením a dále je povinen zpřístupnit alespoň 10 % vysílaných pořadů pro osoby se zrakovým postižením. 

Uvedená zákonná povinnost je zakotvena v souladu s požadavky Směrnice o audiovizuálních mediálních službách.

Důvody k úvahám o změně: Televize mají sice zákonem dány výše uvedené kvóty vysílacího objemu zprostředkovaného zrakově či sluchově postiženým osobám, které musí plnit, ale dosud nebylo zřejmé, za jaké období se tyto kvóty měří. Reálná praxe byla taková, že se měřilo naplnění těchto kvót za rok, ale podle Kateřiny Kalistové je to moc dlouhá doba, během níž lze například nakumulovat toto vysílání do neatraktivních časů a podobně. „Také Veřejný ochránce práv kritizoval v minulosti tuto úpravu s tím, že může být diskriminační vůči osobám se sluchovým nebo zrakovým postižením,“ dodává Kalistová. Určeno nebylo ani to, zda se kvóty vykazují z celého odvysílaného času, nebo z odvysílaných pořadů. Většina provozovatelů televizního vysílání v České republice proto brala jako jednotku vykazování jeden pořad. „Když pak máte deset minipořadů přes den a jeden celovečerní pořad, tak získáte samozřejmě jedenáct jednotek, ale jsou to ve skutečnosti nesouměřitelné věci. Na druhé straně některé televize, například Prima, měří kvóty z vysílaného času,“ vysvětluje Kateřina Kalistová. Úprava tedy nebyla jednotná.

Jak nyní upravuje tuto otázku novela: Prvotní návrh novely zaváděl jako základní lhůtu, od níž se počítá kvóta, období jeden měsíc. Ministerstvo kultury ale od tohoto návrhu ustoupilo, a to na základě námitek provozovatelů televizního vysílání, že může dojít k nenadálým situacím typu živelných katastrof, kdy nebudou schopni v daném období kvóty naplnit. „Proto jsme navrhli období čtvrt roku,“ říká Kateřina Kalistová. Kvóty se budou nově počítat jen z odvysílaného času, kde ale zákon uděluje z této povinnosti provozovatelům některé výjimky, například pro hudební kanály, které vysílají jenom videoklipy a z povahy věci je tedy pro ně nereálné, aby je titulkovaly pro neslyšící. „Na tom, že tyto programy budou vyjmuty z obecné povinnosti, se shodli i zástupci asociací pro neslyšící. V dosavadní úpravě zákona tomu tak není a to je problematické pro dohled, protože pak samozřejmě tyto kanály neplní zákonnou povinnost, ví se o tom, že ji neplní, ale neví se, co s tím. Chtěli jsme tedy vnést do této otázky jasno,“ dodává Kalistová.

Labelling

Výchozí stav: Už několik let se diskutuje o potřebě zakotvit nějakou normou systém označování vhodnosti jednotlivých pořadů podle věku a závadných témat, takzvaný labelling. Ministerstvo kultury se jím začalo poprvé zabývat v roce 2005. Provozovatelé televizního vysílání tehdy ustavili pracovní skupinu, která si kladla za cíl vytvořit samoregulační systém. Ten však v jednotné podobě dosud nevznikl. Vlastní systém označování pořadů má nyní televize Prima a také programy ČT1, ČT2, ČT Art a dětský kanál ČT Déčko České televize.

Důvody k úvahám o změně: „V Česku máme tři nebo čtyři velké televize, vedle nich dalších tři sta televizních kanálů a pokud bychom tuto otázku nechali jen na samoregulaci jednotlivých stanic, mohli bychom tu mít třeba pět různých systémů označování pořadů s různými pravidly. To by ale popíralo smysl labellingu, jehož význam spočívá i v tom, že je jednotný na území České republiky. Přece jen má život rodičům zjednodušit, ne zkomplikovat,“ říká Kateřina Kalistová.

Jak nyní upravuje tuto otázku novela: Současný návrh zákona používá obsahové kategorie podle nizozemského modelu Kijkwijzer. Podle Kateřiny Kalistové se tento systém líbil provozovatelům televizního vysílání nejvíc. Věkové kategorie byly v návrhu českého zákona tak, aby odpovídaly realitě České republiky. „Nizozemský systém například stanovuje pro horní kategorii nepřístupnosti hranici 16+. U nás je to 18+, protože v Nizozemsku je člověk dospělý od šestnácti a u nás od osmnácti,“ přibližuje změny Kalistová. „Částečně jsme při návrhu vycházeli i z analýzy labellingu, kterou ministerstvo kultury zpracovalo v minulosti. Podobu samotného označování si už ale budou moci určit sami provozovatelé. Když už se závazek zavést labelling objevil i v koaliční smlouvě současné vládní koalice, bylo namístě uvažovat i o tom, jaké typy pořadů bude možné vysílat zejména v prime time, tedy hlavním vysílacím čase od 20 do 22 hodin, kde bylo v minulosti nejvíc problémů. Tento čas byl primárně určen dospělým divákům a provozovatelé do něj z tohoto důvodu nemohli zařazovat třeba řadu zajímavých pořadů z oblasti původní české dramatické tvorby. Museli ji odsouvat až do pozdních večerních hodin, protože byla takříkajíc na hranici zákona a velmi špatně se to posuzovalo. Proto jsme pro tento časový úsek nyní navrhli věkovou hranici 15+,“ dodává náměstkyně ministra kultury. Labelling se týká jen televizního, nikoli rozhlasového vysílání.

Zákaz sexuálních scén

Výchozí stav: Zákon o provozování rozhlasového a televizního vysílání kategoricky zakazuje vysílat pornografii.

Důvody k úvahám o změně: Kvůli poslední judikatuře českých soudů došlo podle Kateřiny Kalistové k tomu, že je velmi obtížné prokázat, co pornografie ve vysílání vlastně je. Proto se ministerstvo kultury na přání úřadu Rady pro rozhlasové a televizní vysílání zabývalo možností nahradit pojem pornografie nějakým jiným pojmem, například explicitní sexuální scény, který by to lépe vysvětloval. V této souvislosti se objevily obavy, že zákaz se rozšiřuje na vysílání sexuálních scén obecně.

Jak nyní upravuje tuto otázku novela: „V zákoně jsme nový návrh nakonec nereflektovali a zůstává tam zachován původní pojem. Obavy provozovatelů, že by se současné omezení nějak rozšiřovalo, nemají reálný základ, k žádným změnám nedochází a dojít k nim ani nemělo. Toto téma se objevilo jen v rovině úvah tak, abychom mohli vést debatu,“ říká Kateřina Kalistová.

Evropská směrnice o audiovizi

Výchozí stav: Do konce letošního roku mají být navrženy nové teze evropské směrnice o audiovizuálních mediálních službách, jejímž smyslem je zejména srovnat regulační podmínky klasických a online médií. Tato skutečnost posloužila například Asociaci televizních organizací jako výrazný argument, proč nyní novelu zákona o vysílání nepřijímat - podle ATO by bylo lepší počkat s jeho úpravou až na novou podobu směrnice, aby s ní byl český zákon harmonizován.

Jak nyní upravuje tuto otázku novela: „V novele zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání se vůbec nepouštíme do věcí, u nichž předpokládáme, že je bude řešit směrnice,“ říká Kateřina Kalistová. „Směrnice se týká zejména konvergence médií. Když to zjednoduším, jde v ní o to, jak se bude v budoucnosti regulovat internet. Zda jeho regulace zpřísní, nebo zda se naopak rozvolní klasickým médiím, což popravdě nepředpokládáme. Směrnice se zkrátka týká nastavení regulačních podmínek do budoucna, a to zejména v oblasti internetu. A zvážíme-li, že teď jsme ve fázi, kdy se zvažují teprve její teze, takže její přijetí na evropské úrovni se dá očekávat někdy v roce 2018, když to půjde dobře - čili s transpozicí do českého právního řádu můžeme počítat někdy kolem roku 2020 - nemáme na co čekat s úpravami, které se jí vůbec netýkají. Na druhé straně se samozřejmě úvahami o jejím budoucím obsahu zabýváme a máme také zástupce v pracovní skupině Evropské komise, která ji připravuje. Ale předjímat její náplň a regulovat podle toho třeba individuálně v České republice internet, jak si to představují někteří zástupci klasických médií, to je jednoduše nereálné. Proto jsme se pustili napřed do věcí, které změnit lze a jež se budoucí úpravy směrnice nebudou týkat. Kromě toho může každý stát přijmout vlastní zákonnou úpravu vysílání přísnější nebo podrobnější, než je ve směrnici. Ne každý tedy musí mít v zákoně přesně totéž.“