Polská média veřejné služby na cestě k „vládní vlnce“

Vlajky polských televizních a rozhlasových programů. Ilustrační foto: Profimedia.cz

Až polský prezident Andrzej Duda podepíše novelu polského zákona o televizním a rozhlasovém vysílání, udělá tak tečku za rozhodnutím, které vyvolalo kritické ohlasy demokraticky smýšlejícího veřejného mínění v Evropě. Polská novela vysílacího zákona je krokem, který z nezávislých médií veřejné služby chce učinit média státní, bezvýhradně hájící politiku vlády, která je u moci.

Na tom nic nemění fakt, že tato vláda své zájmy při ovládnutí médií přikrývá zájmem národním tak, jak to vyjádřila Elzbieta Kruková, mediální exponentka vládnoucí strany Právo a spravedlnost (PiS), když v parlamentu prohlásila, že „veřejnoprávní média ignorují svoje poslání a závazky ve vztahu k národní pospolitosti, namísto aby vytvářela štít polským národním zájmům, sympatizují s názory, které jsou Polsku nepříznivé“.

Na rozdíl od Česka, kde parlament svěřil kontrolu nad médii veřejné služby samostatným mediálním radám Radě České televize, Radě Českého rozhlasu a Radě České tiskové kanceláře, a tzv. „velká rada“ (Rada pro rozhlasové a televizní vysílání) jako regulátor vysílání nesmí do řízení médií veřejné služby zasahovat jinak, než dohledem nad dodržováním zákona, v Polsku se inspirovali francouzským modelem a jmenování správních a dozorčích rad svěřili regulátorovi Národní radě pro rozhlas a televizi KRRiT (Krajowa rada radiofoniii i telewizji).

Tuto pravomoc nyní prosincová novela KRRiT odebírá. Od nynějška správní i dozorčí rady médií veřejné služby bude jmenovat přímo ministr financí, přesněji řečeno ministr státního pokladu. Kromě toho v den, kdy novela vstoupí v platnost, končí mandát všem členům správních a dozorčích rad médií veřejné služby, což otevírá dveře vládě k tomu, aby tyto instituce obsadila svými vlastními lidmi, tedy lidmi, kteří v současné názorově rozpolcené polské společnosti zastávají konzervativní národovecká stanoviska.

Peripetie polské mediální legislativy

V roce 1992 mělo Polsko jeden z nejlépe zpracovaných mediálních zákonů v zemích střední a východní Evropy. Regulátorem byla devítičlenná Národní rada pro rozhlas a televizi (KRRiT) volená podle francouzského vzoru CSA ze tří zdrojů: 4 členy jmenoval Sejm, 3 Senát a 2 prezident. Vysílání veřejné služby zajišťovaly akciové společnosti v plném vlastnictví státu: TVP (Telewizja Polska S. A.) a PR (Polskie Radio S. A.), později též sdružení regionálních rozhlasových stanic veřejné služby (spółki radiofonii regionalnej). Každou z těchto institucí řídila Správní rada (Zarząd spółki) a Dozorčí rada (Rada nadzorcza).

Správní rada měla od jednoho do pěti členů s funkčním obdobím na čtyři roky. Členy Správní rady včetně jejího předsedy, ředitele příslušné stanice, jmenovala dvoutřetinovou většinou KRRiT. Dozorčí rada měla podle zákona pět až devět členů s funkčním obdobím na tři roky. Členy Dozorčí rady jmenoval KRRiT většinovým hlasováním s výjimkou jednoho člena, který byl jmenován ministerstvem financí. Předsedu Dozorčí rady volili její členové. Dozorčí rada schvalovala a odvolávala ředitele rozhlasových a televizních institucí v rozsahu určeném jejich statuty.

Orgánem kontrolního charakteru byla Programová rada, kterou rovněž jmenoval KRRiT na 4 roky s tím, že deset členů Programové rady reprezentovalo parlamentní skupiny a zbylých pět členů se vybíralo z respektovaných osobností v oblasti kultury a masových médií. Funkce Programové rady byla poradní, nicméně pokud přijala rezoluci většinou svých hlasů, pak Dozorčí rada se touto rezoluci „musela zabývat a zahrnout ji do svého rozhodování“.

Tento model inspirovaný francouzským vzorem mohl fungovat jedině tehdy, pokud se zachovávala politická vyváženost a pluralita při jmenování členů KRRiT. V okamžiku porušení této rovnováhy začaly vznikat problémy. Poprvé se nad radou KRRiT zablýsklo už krátce po jejím ustavení, v roce 1994, když prezident Lech Wałęsa oznámil, že „stáhl svoji podporu“ dvěma členům KRRiT, které jmenoval. Proslýchalo se, že důvodem byla neposlušnost KRRiT, která odmítla vyjít vstříc lucemburským žadatelům CLT/RTL o licence, jimž Wałęsa přislíbil neformální podporu. Wałęsa svým tlakem sice dosáhl toho, že v KRRiT rezignoval ze své funkce neposlušný předseda, ale celou radu se mu zlikvidovat nepodařilo, protože Sejm a Senát se nepřidali.

V dalších letech zde proběhl proces, který je známý i z jiných zemí bývalého sovětského bloku, a to nejen z oblasti vysílání. Nejprve se v rámci budování demokracie ustaví nezávislý orgán, který v okamžiku, kdy osvědčí svoji nezávislost, se náhle stává nepohodlným těm, kteří ho vytvořili. A ti pak začínají hledat cesty, jakým způsobem mu nasadit otěže.

První zemětřesení pro KRRiT přišlo na podzim roku 2005 poté, co strana Právo a spravedlnost vyhrála volby a bratři Kaczyńští - Lech jako prezident a Jarosław jako šéf PiS a pozdější premiér - ovládli politickou scénu. Podobně jako později Viktor Orbán v Maďarsku bratři Kaczyńští využili světového trendu slučování vysílacího a telekomunikačního regulátora tak, aby získali snazší cestu ke kontrole vysílání veřejné služby.

Během rekordně krátké doby tří měsíců koalice vedená PiS změnila legislativu tím, že vytvořila nového vrcholového regulátora telekomunikací Úřad elektronických komunikací (Urząd Komunikacji Elektronicznej, zkráceně UKE), který převzal některé kompetence od KRRiT. Ta byla přeorganizována, aby vláda mohla obsadit zdejší mediální rady vlastními lidmi. KRRiT se změnila na pětičlenné grémium, v němž dva členy jmenoval prezident, dva členy jmenoval Sejm a jednoho člena dodal Senát. Kromě toho předsedu KRRiT jmenoval prezident.

Už tehdy Ústavní soud, o němž se Jarosław Kaczyński pohrdlivě vyjádřil jako o „spolku mudrců“, přijatý zákon korigoval, například tím, že nechal ze zákona odstranit privilegované postavení takzvaných „společenských vysílatelů“, mezi něž patří ultrakonzervativní Radio Maryja, a také pravomoc KRRiT „přijímat opatření v zájmu ochrany zásad novinářské etiky“.

Aby přežila s menšinovou vládou, PiS si koupila tichou podporu populistických stran Sebeobrana a Liga polských rodin (LPR) kromě jiného tím, že jim přenechala čtyři z pěti míst v KRRiT (přes Sejm a prezidenta), tedy kontrolu nad vysílacími médii. Tichá koalice PiS s nacionalistickou Sebeobranou a LPR se rozpadla po necelých dvou letech, nicméně obsazení regulátora vysílání konzervativními populisty zůstalo stejné, i po volebním vítězství Občanské platformy v říjnu 2007.

Výsledkem této operace bylo v průběhu tří let 2006 až 2009 rychlé střídání tří ředitelů TVP (Bronisław Wildstein, Andrzej Urbanski a Piotr Farfal), osob s nacionalistickými až extremistickými názory. Například Bronisław Wildstein, někdejší disident a emigrant, který se proslavil zveřejněním seznamu spolupracovníků tajné policie (lista Wildsteina), vydržel ve vedení necelých deset měsíců. Skandál vyvolalo jmenování ředitelem TVP Piotra Farfala se skinheadskou minulostí provázenou rasistickými a xenofobními výroky.

Situace ve vedení TVP se uklidnila až v roce 2011 v období druhé vlády Donalda Tuska, kdy vstoupila v platnost novela vysílacího zákona z roku 2010, jež korigovala zákon z roku 2005 ve věci jmenování správních a dozorčích rad. Předchozí důkladnější novelu zákona, která řešila i financování médií veřejné služby zrušením poplatků, prezident Lech Kaczyński v roce 2009 vetoval. Také proto pozdější změny zákona nebyly příliš revoluční.

KRRiT i po této novele pokračovala v činnosti s pouhými pěti členy. Měnily se i počty správních a dozorčích rad médií veřejné služby. Správní rady se z pětičlenných zmenšily na jedno- až tříčlenné, dozorčí rady byly pěti- až sedmičlenné. Do sedmičlenných dozorčích rad KRRiT jmenovala pět členů, dozorčí radu pak po jednom členovi doplnily ministerstvo kultury a ministerstvo financí. Dozorčí rady regionálních společností byly pětičlenné, čtyři členy vybrala KRRiT, jednoho člena jmenovalo ministerstvo kultury po konzultaci s ministerstvem financí.

Bezprostřední vazbu médií veřejné služby na politickou scénu novela z roku 2010 oslabila požadavkem veřejného výběrového řízení při jmenování do správních a dozorčích rad médií veřejné služby. Členem správní rady se mohl stát pouze člověk, který měl zkušenosti v oblasti řízení rozhlasových a televizních organizací. U dozorčích rad musejí mít kandidáti vysokoškolské vzdělání a odborné znalosti z oblasti práva, financí, kultury a médií. Mandát člena správní rady trvá čtyři roky, členství v dozorčí radě trvá tři roky, jejich opětovné zvolení zákon nevylučuje.

Současná kontroverzní novela zákona nejen zcela vyřadila KRRiT z výběru a jmenování správních a dozorčích rad a celý proces pořídila vládnímu rozhodnutí, ale také snížila pluralitu zastoupení v dozorčích radách tím, že ze sedmi členů je omezila na tříčlenná grémia.

Jestliže v roce 2006 zaútočila koalice vedená stranou PiS na média přes změny u regulátora vysílání KRRiT, tentokráte Jarosław Kaczyński a jeho straníci zaútočili na média veřejné služby přímo a rychleji. Návrh zákona přišel do Sejmu 28. prosince, během dvou dnů se ho podařilo schválit ve zrychleném řízení včetně souhlasu horní komory Senátu. Po podpisu prezidenta okamžitě vstoupí v platnost. Je zcela možné, že PiS na ovládnutí médií veřejné služby spěchá z toho důvodu, protože popularita nové vlády PiS postupně klesá a kritika jejího konání sílí. V takové situaci vytvoření „vládní vlnky“ s pozitivními zprávami o vládě by mohlo přijít vhod.

Média veřejné služby ve stavu nouze

Návrh přijaté novely v důvodové zprávě uvádí, že zákon je pouze „první etapou reformy veřejnoprávních polských médií, která směřuje k vytvoření systému národních médií“. A také, že příprava této reformy bude trvat několik měsíců.

O tom, že by systém vysílání veřejné služby v Polsku potřeboval zreformovat, není žádných pochyb. Média veřejné služby, zvláště televize TVP, jsou již léta v permanentní krizi, jejíž příčiny jsou nejen v nestabilitě managementu způsobené předchozím politickým vměšováním do jejich činnosti – a to z obou stran politického spektra – ale především v nedostatku financí na jejich činnost.

Výnosy z poplatku za užívání rozhlasových a televizních přijímačů (oplata abonamentowa za używanie odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych – zkráceně abonament rtv) nestačí pokrýt náklady na provoz. Peníze z poplatků pokryly rozpočet televize TVP v roce 2015 jen v rozsahu 28 %, zbytek si musela TVP vydělat vysíláním reklam a komerční činností nebo požádat o dotace. Provozování rozhlasových stanic PR kryje poplatek z 80 %.

Závislost na příjmech z reklamy má negativní vliv na programovou politiku TVP. Programová skladba dvou hlavních celostátních programů TVP1 a TVP2 se příliš neliší od té, kterou vysílají konkurenční stanice PolSat a TVN. Pokud nabízí TVP veřejnou službu pro jiného než většinového diváka, činí tak vysíláním dalších deseti tematických programů s minimální sledovaností. Veřejnoprávní TVP – na rozdíl od České televize a jiných zahraničních televizí veřejné služby – nemá žádné speciální omezení pro vysílání reklam, platí pro ni stejná pravidla jako pro komerční stanice. Jediným limitem je hranice dvanácti minut v hodině.

Nedostatek prostředků pro provoz je způsobený špatným výběrem poplatku, který má své systémové i historické příčiny. Konstrukce poplatku je tradiční, platí se za vlastnictví rozhlasového a/nebo televizního přijímače. Poplatky vybírá pošta, která si za jejich výběr a vymáhání ponechává 6 %. Poplatek se převádí na konto Národní rady KRRiT, která jeho výnosy pak přiděluje jednotlivým vysílatelům. O výši poplatku rozhoduje KRRiT. V současné době je výše rozhlasového poplatku 6,50 zlotých měsíčně a společný televizní a rozhlasový poplatek činí 21,50 zlotých, což odpovídá 137 Kč měsíčně. Když se poplatek platí nikoli měsíčně, ale za delší období (dva, tři, šest měsíců, jeden rok), dá se dosáhnout slevy, u jednorázové roční platby až 10 %.

Kritická situace s výběrem vznikla už v 90. letech, kdy od poplatku byli osvobozeni odbojáři z dob druhé světové války a jejich rodinní příslušníci. Náhle se objevily statisíce odbojářů s rozvětvenými rodinnými vztahy. Kromě toho od poplatku jsou osvobozeny osoby starší 75 let a stalo se běžnou praxí, že registrace přijímačů v domácnosti se dělá „na babku“. Nehledě na to, že platební disciplína polských obyvatel nebyla nikdy veliká a systém neměl a nemá páky na to, jak neplatiče postihnout.

Z výroční zprávy KRRiT za rok 2014 vyplývá, že z 13.572.000 polských domácností přihlásilo přijímače 6.755.218 domácností (49,8 %). Z této poloviny přihlášených dalších 2,6 milionů domácností bylo od poplatku osvobozeno (lidé starší 75 let: 1.265.624, zdravotně a tělesně postižení: 779.379, důchodci starší 60 let, jejichž příjem nedosahuje hranice 50 % průměru: 643.304). Prakticky tedy platí poplatek jen 28 % domácností, u právnických osob je situace ještě horší. Z předpokládaného počtu dvou milionů malých i větších podniků přijímače registruje a platí něco přes 203.000, tedy jen 10 %.

Tatáž zpráva uvádí, že v roce 2014 se na financování médií veřejné služby v třicetiosmimilionovém Polsku vybralo 782 milionů zlotých, v přepočtu na českou měnu 5 miliard Kč, což je méně, než se vybere za rozhlas a televizi v desetimilionové České republice. Tato situace se řeší už několik let. Problém je v tom, že až dosud za neplacení nebylo možné uložit žádné sankce. Pošta je nemohla uložit a daňové úřady je odmítaly. Kromě toho se ústavní soud vyslovil ve prospěch ochrany soukromí před zákonem neautorizovanými kontrolami.

Protože KRRiT nemá zákonodárnou iniciativu, řešení problému nedostatku financí a nízké úrovně vysílání veřejné služby leželo a leží na politicích, ti se však k němu příliš neměli. Do kyselého jablka se nechtělo kousnout ani Tuskově vládě v době, kdy už z prezidentského úřadu žádné veto nehrozilo. Jestliže nová vláda Beaty Szydłové nyní oznámila, že situaci médií veřejné služby zkonsoliduje a jejich úroveň zlepší, pak není divu, že pro takový projekt našla četné souhlasné hlasy.

Státní rozhlas a televize na obzoru

Zatímco volební program strany Právo i spravedlnost ještě neměl detailnější představu o reformě médií veřejné služby, nyní se tato představa konkretizuje ve vládním návrhu „velkého mediálního zákona,“ který má následovat po tom současném „malém.“ Návrh předpokládá, že rozhlas PR a televize TVP přestanou být akciovými společnostmi spadajícími do oblasti obchodního práva, mají se stát státními institucemi. Jak uvedla dnes polská tisková agentura PAP, rovněž tato národní tisková agentura by se měla stát předmětem zestátnění. Uvedené organizační změny by měly být spojeny s masovým propouštěním. Všem zaměstnancům skončí pracovní poměr u staré instituce. O tom, kdo přejde do nových institucí bude rozhodovat nové vedení. Tolik informace z Varšavy.

Volební program PiS uvádí, že místo správních rad by měly televize TVP a rozhlas PR mít pouze jednoho ředitele, který by byl jmenován regulátorem, jenž by podobně jako současná rada KRRiT měla pět členů volených dle současného modelu (2 prezident, 2 Sejm, 1 Senát). O kontrolu činnosti rozhlasu a televize by se měla postarat programová rada složená ze zástupců divácké a posluchačské veřejnosti, která by hodnotila plnění jejich ročních plánů. Zda by měla mít podobu současných patnáctičlenných Programových rad bez výkonných pravomocí, o tom se program PiS nezmiňuje.

Program strany PiS se vyjadřuje i k financování těchto nových státních médií. Slibuje se v něm, že vláda zajistí pro provoz rozhlasu a televize 1,5 miliardy zlotých ročně, což je zhruba 10 miliard Kč, to je dvakrát více než současné výnosy, a to zavedením obecného poplatku, který by se platil bez návaznosti na vlastnictví rozhlasového a televizního přijímače. O tom, zda tento poplatek bude vázán na domácnost (jako v Německu) nebo na plátce daní (jako ve Finsku), programové prohlášení vládní strany PiS mlčí.  Zpráva polské tiskové agentury PAP však hovoří o tom, že nové instituce budou financovány ze státního rozpočtu, čímž se posílí jejich závislost na státu.

Současná praxe a postoje představitelů PiS však svědčí o tom, že tyto reformy, pokud se uskuteční, budou směřovat k vytvoření státních médií, jejichž úkolem bude hájit zájmy státu a nikoli zájmy široké a rozmanité pluralitní veřejnosti. Právě v programu strany PiS se vícekrát vyskytuje jednostranný pohled na nezávislá média jako na spiklenecká centra nepřátelských manipulací škodících státu, potažmo i straně PiS. Reakcí na takto viděnou situaci je pak snaha vytvořit média, která budou šířit státní ideologii a hájit pohled na svět blízký názorovému paradigmatu strany Právo a spravedlnost. Kdo do tohoto světa nahlédl, dobře ví, že v něm svoboda jinak uvažujících médií – například ve věci smolenské tragédie nebo při postojích k evropské integraci a k liberálním hodnotám Západu – nemá příliš velký prostor.

O neochotě přijmout jiný názor, než jaký zastávají představitelé PiS, svědčí i fakt odmítnutí jakéhokoli dialogu před přijetím kontroverzní novely. Vláda i poslanci zcela ignorovali koncepční zprávu regulátora Nový model fungování veřejných médií v Polsku, kterou KRRiT schválil 1. prosince a pak ji předal poslancům a veřejnosti. Zcela bez odpovědi zůstala stížnost vedení TVP, že změny se provádějí bez jakýchkoli konzultací a analýzy jejich dopadů, jakož i varování ze strany KRRiT před nekoncepční a uspěchanou změnou zákona.

Bez odpovědi zůstaly dopisy evropské vysílací unie EBU a dalších mezinárodních organizací sdružujících žurnalisty a média. Touha co nejrychleji prosadit personální změny v TVP a PR byla silnější.

Na druhé straně by nebylo dobré propadat hysterii. Média veřejné služby nejsou jediná, která má polská veřejnost k dispozici. Silný komerční sektor vysílání, který si vydobyl respekt u diváků a posluchačů, stále může zajistit pluralitu médií i v případě, že vláda a PiS se rozhodnou udělat z TVP a PR státem kontrolovaná média. Soukromé zpravodajské kanály TVN24 a Polsat News jsou schopny zajistit alternativní pohled na události i v okamžiku, kdy by vláda zglajchšaltovala veřejnoprávní zpravodajský program TVP info. Zatím však není jasné, jak svoji možnost ovládnout média veřejné služby vláda využije. Teprve v okamžiku, kdyby vláda vztáhla ruku také na svobodu soukromých médií, by přišel čas bojového pokřiku a mechanismu sankcí ze strany evropských společenství.

Zatím to vypadá tak, že se bude opakovat maďarská historie z roku 2010. Také tehdy se v Evropě vzedmula vlna silné kritiky na novou mediální legislativu a reorganizaci zdejších médií veřejné služby. Také tenkrát na adresu Orbánovy vlády směřovaly stížnosti kvůli ohrožení svobody projevu obecně a svobody médií zvlášť. Nakonec se vše urovnalo. Maďarská vláda ze svého mediálního zákona vypustila některá nebezpečná ustanovení (například ohrožující svobodu internetu). I když jí zůstaly možnosti, jak trestat neposlušná média, těchto možností zatím nevyužila.

To však nic nemění na skutečnosti, že současný krok polské vlády je spíše krokem do minulosti než do budoucnosti na cestě budování svobodné demokratické společnosti.